调研报告—优化税制功能结构,在稳定宏观税负的同时更加强化调控功能
2025-05-03
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调研报告—优化税制功能结构，在稳定宏观税
负的同时更加强化调控功能
税制的功能结构是与税制结构高度相关的重要理论问题，
也是推动有效市场和有为政府更好结合的核心抓手之一。正如
马珺指出，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对
市场制度建设也提出了更新、更高的要求。工业社会以来，分
工和专业化生产的环节日益增加，对税制的功能发挥不断提出
更高要求。任何时代不同国家在建构税收制度时，充分筹集税
收收入始终是税制的首要基本功能，只有在确保发挥基本功能
前提下，才能为税制更好发挥调控功能提供足够空间。
（一）充分筹集税收收入仍是税制的首要基本功能
过去三年，我国经济发展受到新冠疫情的巨大冲击，“十
四五”期间乃至更长时期，我国面对的经济发展任务及相关财
政支出需求是非常艰巨而繁重的，国内外形势出现新变化、新
特征，要求税制更好发挥在国家治理中的基础性、支柱性、保
障性作用，确保宏观税负基本稳定，成为税制功能结构更加优
化的基础和前提条件。要做到这一点，要求我们顺应经济社会
运行格局的趋势方向，不断推动税制创新。
从人类社会税制演变的历史经验来看，不同时代税收收入
的稳定增长总是与社会价值创造方式紧密相关。在传统农业社
会，农耕生产是社会价值创造的主要来源，决定了这个时期的
税收收入总是与土地、劳动要素及农产品有着极大关联；工业
社会以来，与工业生产有关的要素和产品流转课税以及市场主
体的所得、财产课税，成为税收制度的主要内容，也显著改变
了传统农业社会的税制格局。时至今日，人类劳动仍在创造着
更多社会价值，数字经济发展对工业社会税制带来了全面冲击
和影响，数字产业化和产业数字化的发展趋势十分明显，整个
人类社会站在工业社会向数字社会转型迭代的重大节点。社会
价值创造又一次发生巨大变化：一是数据正在成为生产要素的
新类型，数据算法正在成为凝结人类劳动价值的新领域、新空
间，围绕数据要素的市场分工正在成为新产业、新业态、新模
式不断涌现的源泉，产业链供应链也得益于数据要素而不断延
伸、丰富；二是越来越多的资源配置通过数字平台来完成，资
源配置范围从物理实体空间转移到虚拟网络空间。三是劳动要
素进一步分化，思想制造要素在创造着更多社会价值。从人类
发展历史来看，产权制度的重大变革，将助推市场资源配置广
度和深度不断拓展。区块链、人工智能等技术的不断完善成熟，
将为思想创造及相关知识产权确权提供得天独厚的技术手段，
社会价值创造将从有形物质财富形态更多转向无形知识财富形
态。某种意义上说，人类社会开始又一次大分工，这次分工主
要体现在有形物质财富生产和无形知识财富生产的大分工。由
此，无形知识财富可能也会成为未来税收收入快速增长的重要
源泉。
更加深入研究数字经济的资源配置特征和运行规律，建立
并完善与之相适应的税收制度和税制结构，不断推动税制创新，
是确保宏观税负稳定的重要基础和前提。与数字经济发展相关
的数据资产、数据流转、数据资源等具有成为潜在税源的可能
性。同时，个人所得税将变得更加重要，数字经济的快速发展
能够得以彰显每个人的思想创造价值，为个人所得税的快速增
长奠定基础，数字技术的大规模运用也使得精准衡量每个人的
“量能课税”成为现实可能，每个人可以根据自身的纳税能力
精确承担税负，不同群体承担的税负分布也许完全是差异化的。
（二）更加强化税制在社会公平领域的调控功能
共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要
特征，全面深刻体现着“以人民为中心”的发展思想。加快构
建新发展格局，着力推动高质量发展，要求我们既要强调包容
性发展，让不同群体各用其才、各尽所能，“做大蛋糕”仍然
是当前的经济发展重点，将为广大人民群众提供更加宽广的生
存和发展空间，又要更好发挥在社会公平领域的调控功能作用，
让整个社会保持适度的流动性。从这个角度来看，直接税体系
具有重大意义。
第一，全面精准把握直接税与经济发展的良性互动关系，
循序渐进扩大直接税税基范围，不断强化直接税在调节收入分
配方面的功能作用。在共同富裕目标实现过程中，我们并不是
要追求绝对平均化、无差异化，而是要秉持适度收入差距的理
念，包容性发展能力的提升可能会引致一定的收入差距，我们
需要通过直接税将其控制在适度范围内。从各国经验来看，充
分发挥直接税在调节收入分配的功能作用，必须以较宽的税基
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调研报告—优化税制功能结构，在稳定宏观税负的同时更加强化调控功能税制的功能结构是与税制结构高度相关的重要理论问题，也是推动有效市场和有为政府更好结合的核心抓手之一。正如马珺指出，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，对市场制度建设也提出了更新、更高的要求。工业社会以来，分工和专业化生产的环节日益增加，对税制的功能发挥不断提出更高要求。任何时代不同国家在建构税收制度时，充分筹集税收收入始终是税制的首要基本功能，只有在确保发挥基本功能前提下，才能为税制更好发挥调控功能提供足够空间。（一）充分筹集税收收入仍是税制的首要基本功能过去三年，我国经济发展受到新冠疫情的巨大冲击，“十四五”期间乃至更长时...
